15 grudnia 2009 r.

Konferencja poświęconą zarządzaniu w systemie ochrony zdrowia

15 grudnia 2009 roku w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (KSAP) odbyła się konferencja pt. Wyzwania w systemie ochrony zdrowia. Zorganizowana została ona przez KSAP, wraz z Ministerstwem Zdrowia oraz Światową Organizację Zdrowia (WHO) z myślą o zaprezentowaniu raportu przygotowanego przez Szkołę na zlecenie WHO nt. Wyzwania w systemie ochrony zdrowia - zasoby ludzkie i zasoby organizacyjne w centralnych instytucjach.

Dyrektor KSAP, dr hab. Jacek Czaputowicz otwierając konferencję podkreślił,
że raport jest pierwszą pracą analityczną Szkoły przygotowaną na potrzeby administracji publicznej. Wyraził nadzieję, że Krajowa Szkoła wkrótce będzie pełnić więce funkcji właściwych dla think-thank’u.

Dyrektor WHO Polska, Paulina Miśkiewicz przypomniała, że raport powstał
w ramach dwuletniej umowy pomiędzy europejskim biurem WHO a Ministerstwem Zdrowia. Zaznaczyła, że wnioski płynące z raportu dotyczą wielu zagadnień związanych z zarządzaniem systemem zdrowia w Polsce. Mają one jednak szersze znaczenie. Świat wszedł w XXI wiek, który przyniósł innowacyjne leki, technologie, ale równocześnie strach przed nowymi epidemiami: pandemia grypy, choroby zakaźne, przemoc interpersonalna. Zdaniem dyrektor Miśkiewicz Polska ma zasoby, by radzić sobie z tymi problemami. Konieczne jest jednak usprawnienie systemu, by umożliwiał on podejmowanie działań na rzecz odbudowy zdrowia publicznego czy utrzymania zdrowia całej populacji. Dodatkowo powinien być wrażliwy również na potrzeby ludzi związane z bezpieczeństwem finansowym.

Dyrektor WHO Polska wielokrotnie podkreślała, że do funkcji systemu ochrony zdrowia należą:
· rozważne i odpowiedzialne zarządzanie dobrobytem populacji,
· definiowanie wizji systemu ochrony zdrowia,
· przygotowywanie odpowiednich regulacji prawnych,
· wykorzystanie wiedzy celem poprawy funkcjonowania Ministerstwa Zdrowia,
· rozwój zmotywowanej i wykształconej kadry, która jest w stanie radzić sobie z problemami w systemie ochrony zdrowia,
· wyjście naprzeciw potrzebom konsumentów usług zdrowotnych.

Dyrektor Miśkiewicz zaznaczyła, że temat poruszony w raporcie KSAP jeszcze nigdy nie był w Polsce podejmowany na taką skalę. Wcześniej koncentrowano się
na lekarzach, pielęgniarkach, a przecież bez sprawnego zarządzania nie jest możliwe efektywne funkcjonowanie instytucji zdrowia.

Następnie głos zabrał wiceminister zdrowia Adam Fronczak, który zaznaczył,
że pomysłodawcą powstania raportu był Wojciech Kutyła, dyrektor generalny
w Ministerstwie Zdrowia,. To właśnie on zwrócił uwagę, że jednym z elementów opracowania mogłaby być ocena kadry zarządzającej, ocena ministerstwa i struktur
mu podległych.

Wiceminister zdrowia wymienił kilka głównych problemów, z jakimi musi na
co dzień radzić sobie Ministerstwo Zdrowia, a mianowicie:
· nie pełni ono roli analitycznej (ma problem z dostosowaniem się
do zmieniających się trendów),
· nie ma funkcji inicjujących (albo też departamenty, które mają pełnić
te funkcje, nie robią tego),
· niskie płace (stanowią 60% wysokości płac najlepiej opłacanego ministerstwa), więc personel szuka pracy w sektorze prywatnym,
· duża rotacja personelu prowadzi do braku pamięci urzędniczej, pamięci historycznej.

Wiceminister zdrowia zaznaczył, że dobre zarządzanie jest połową sukcesu. Podczas, gdy w Polsce wszystko rozwija się żywiołowo, bez dbania o standard usług. Wiceminister Fronczak porównał polski system z francuskim wskazując, że we Francji każdy menedżer
w służbie zdrowia musi mieć ukończoną państwową szkołę, a następnie pracować 10 lat
w publicznej opiece zdrowotnej.

Zdaniem wiceministra Frączaka raport może pomóc w skorygowaniu tych elementów w ministerstwie, które są obecnie dysfunkcyjne. Podkreślił jak ważne jest powstanie ustawy o zdrowiu publicznym, bez której nie ma faktycznej możliwości przekształcenia resortu.

Prof. Ryszard Rapacki moderator sesji przedpołudniowej wskazał, że najważniejszymi wyzwaniami dla polityki gospodarczej, jest podnoszenie poziomu dobrobytu, jakości życia, zwiększanie konkurencyjności międzynarodowej. Przypomniał, że powszechnie stosuje się dwa mierniki dla określenia dobrobytu: Produkt Krajowy Brutto (PKB) oraz Human Development Index (HDI), który oprócz wąsko rozumianego ekonomicznego poziomu rozwoju, bierze pod uwagę poziom zdrowotności mierzony oczekiwaną długością życia.

Dr Andrzej Zybała zaznaczył, że raport wyspecyfikował szereg deficytów występujących w ministerstwie zdrowia. Przy okazji powstała też metodologia badania innych instytucji publicznych. Zaprezentował główne założenia raportu. Ramy opracowania to:
· szeroko rozumiana polityka ochrony zdrowia,
· polityka zdrowotna, ale z myślą o głębszym zrozumieniu jej specyfiki (nacisk na procesy, środki, sposoby i ewaluację),
· zarządzanie zasobami ludzkimi na szczeblu instytucji centralnych systemu zdrowia,
· budowanie struktur organizacyjnych służących realizacji polityki zdrowia na szczeblu centralnym systemu zdrowia.

Wniosku płynące z raportu opracowane zostały na podstawie badań jakościowych (ankiety wśród kadry zarządzającej), przeglądu literatury specjalistycznej, komparatystyki systemów zdrowia (polskiego z francuskim i brytyjskim). Autor wielokrotnie w trakcie swojego wykładu podkreślał istotną rolę zasobów ludzkich w systemie zdrowia, bowiem
to one warunkują efektywne działanie systemu. Przypomniał też, że WHO wyróżnia cztery funkcje systemu ochrony zdrowia:
(1) nadzoru i kierowania,
(2) kreowania zasobów,
(3) dostarczanie usług,
(4) finansowanie systemu.

Jakość zasobów ludzkich jest czynnikiem który warunkuje zdolność systemu
do realizowania swoich powyższych naczelnych funkcji.
Dr Zybała zaprezentował główne wnioski wynikające z analiz i badań. Pogrupował je w cztery główne kategorie:
· zarządzanie zasobami ludzkimi (problemy z kadrą). W tej kategorii problemem jest wysoka rotacja kadr, a co za tym idzie brak ludzi z pamięcią instytucjonalną, niski staż na stanowiskach kierowniczych, brak klarownej strategii zarządzania zasobami ludzkimi (która specyfikowałaby, jakich kompetencji ministerstwo potrzebuje), nieadekwatny opis stanowisk kierowniczych,
· struktury organizacyjne. W tej kategorii problemem jest nadmierna hierarchiczność, struktura tradycyjna (co powoduje, że główne procesy zarządcze, decyzyjne zlokalizowane są wokół centralnych struktur organizacyjnych), brak struktur poziomych, komórki organizacyjne są pasywnie, brak wiedzy o wyzwaniach, brak funkcji kreatywnych, brak departamentu strategicznego, czy komórki analitycznej,
· gospodarka wiedzą: brak nastawienia na zwrotność wiedzy, brak ewaluacji, brak analiz długofalowych, brak wyspecyfikowania personelu merytorycznego, brak trwałych mechanizmów partnerstwa ministerstwa z otoczeniem (brak trwałego forum partnerstwa, jak Trójstronna Komisja),
· profil instytucji: deficyt w zakresie aspektu strategicznego, nadmiernie bieżąca agenda ministerstwa.

W podsumowaniu panelista powiedział, że nie można jednak zapominać
o zjawiskach pozytywnych. Kadry Ministerstwa Zdrowia są dobrze wykształcone (stopnie naukowe, studia podyplomowe). Dodał przy tym, że dużym problemem jest poczucie deficytu ze strony samych pracowników. Uznał, że to jest właśnie kapitał, na którym należy budować nowe rozwiązania w systemie ochrony zdrowia. Wydaje się, że istnieje wola zmian,
po stronie politycznej i urzędniczej.

Z kolei dr Marcin Sakowicz skoncentrował się na strukturach instytucjonalnych
w systemie ochrony zdrowia. Skonstatował, że na efektywność ministerstwa wpływają:
· poprawnie zdefiniowana misja i wizja,
· przywództwo,
· klarowny podział zadań i obowiązków,
· potencjał do szybkiego reagowania,
· monitorowanie otoczenia organizacji (kwestie związane z otwarciem się na zewnątrz).

Zaznaczył, że struktura Ministerstwa Zdrowia pomimo tego, że jest prosta
to niesie za sobą wiele problemów, jak ten z generowaniem pomysłów, rozwiązań,
czy komunikacją wewnątrz samego resortu. Podział komórek organizacyjnych jest przestarzały, że wśród zadań komórek organizacyjnych przeważają te pasywne (analizy znajdują się dopiero na 17 miejscu w regulaminie).

Ekspert KSAP porównał polski system z brytyjskim, który nie ma departamentów branżowych, a problemowe, strategiczne, poprawy zdrowia. Ponadto pion polityczny odgrywa inną rolę niż w Polsce. Ministerstwem zarządza służba cywilna. Politycy tworzą najważniejsze elementy agendy działania, ale realizuje je służba cywilna. W Wielkiej Brytanii ogromną rolę odgrywa pion programowo-strategiczny (Policy and Strategy), podczas gdy w Polsce – nadzór. Dr Sakowicz wskazał, że w Polsce nie ma praktyki publikowania corocznych raportów podsumowujących prace ministerstwa. co ma miejsce w Wielkiej Brytanii. Wpływa to na duży poziom transparentności w funkcjonowaniu urzędu.

Wojciech Kutyła dyrektor generalny w Ministerstwie Zdrowia stwierdził,
że dotychczas w Polsce nigdy nie było praktykowane pisanie rocznych sprawozdań z pracy poszczególnych ministerstw. Dyrektor Kutyła podkreślił, że taki stan rzeczy w polskich ministerstwach wynika z:
· legislacji (przepisy uniemożliwiają prace, struktura określona w ustawie o RM),
· mentalności,
· częstych zmiany w systemie służby cywilnej, brak ewaluacji, brak departamentów analiz strategicznych.

Z kolei tematem popołudniowej sesji były kompetencje kadry kierowniczej oraz modernizacja struktur administracyjnych w polskim systemie ochrony zdrowia.
Prof. Stanisława Golinowska omówiła problemy kadrowe, które dotykają polską służbę zdrowia – brak specjalistów spowodowany odpływem białego personelu do bogatych krajów zachodniej Europy, zmniejszające się z roku na rok środki na kształcenie pracowników, restrukturyzację placówek medycznych, która spowodowała przejście części kadr do sektora prywatnego (zmniejszyła także dostępność usług zdrowia medycznych).

Panelistka skrytykowała fakt, że wielu kierowników zakładów opieki zdrowotnej to lekarze, słabo przygotowani do wykonywania obowiązków menadżerskich. Ich przejście do sfery zarządzania jeszcze bardziej pogłębia braki kadrowe w personelu medycznym.

Prof. Golinowska odniosła się do raportu przygotowanego przez ekspertów KSAP. Zwróciła uwagę, że powinien zostać uzupełniony o analizy jakości placówek oferujących kształcenie menedżerskie w zakresie ochrony zdrowia. Pomimo żywiołowego w ostatnich latach rozwoju kierunków ‘zdrowie publiczne’ na wydziałach szkół prywatnych i państwowych, wciąż brakuje standardów odnośnie wykładanych tam treści. Nie poruszony został również temat długofalowej strategii w polityce zdrowotnej (z brakiem komórki planowania w Ministerstwie Zdrowia włącznie), a także nieprzygotowania systemu ochrony zdrowia na nowe wyzwania związane z epidemiami, a także starzeniem się społeczeństwa.

Konstanty Radziwiłł, prezes Naczelnej Izby Lekarskiej stwierdził nieco ironicznie, że uwzględniając niskie nakłady publiczne, służba zdrowia działa świetnie, a także reformuje się, choć tempo tego procesu pozostawia wciąż wiele do życzenia. Problemami są: brak pieniędzy, niepewność reguł (zwłaszcza corocznie zmieniane zasady przyznawania kontraktów przez NFZ), brak stabilizacji kadry oraz długofalowej wizji rozwoju placówek leczniczych. Na koniec prezes Radziwiłł zaznaczył, że w Polsce brakuje dyskusji o zakresie odpowiedzialności za zdrowie państwa oraz jednostek. Wyraził przekonanie, że w przyszłości niewielkie środki publiczne będą musiały zostać wsparte funduszami prywatnymi, by wesprzeć funkcjonowanie całego systemu.

Dr hab. Jacek Klich, współpracownik prof. Golinowskiej i współautor raportu poruszył dwa zasadnicze problemy: braku refleksji nad zbiorem kompetencji niezbędnych do zarządzania sektorem służby zdrowia oraz konkurencji międzysektorowej. Skonstatował, że
w sytuacji, gdy Polska nie posiada strategii dla służby zdrowia, trudno jest myśleć
o sformułowaniu bardziej szczegółowej strategii dla rozwoju zasobów ludzkich. Odnosząc się do kwestii odpływu personelu medycznego z publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zwrócił uwagę na konkurencyjność sektora prywatnego, który proponuje z reguły 2-2,5 razy wyższe zarobki za pracę na tym samym lub podobnym stanowisku.

Po zakończeniu odbyła się dyskusja. Prof. Golinowska i prezes Radziwiłł wymieniali argumenty na temat tego, czy lekarze powinni zarządzać placówkami medycznymi. Jeden ze słuchaczy KSAP pytał, jak rozwiązać problem braku ‘pamięci instytucjonalnej’ wywołanej ciągłymi fluktuacjami personelu w Ministerstwie Zdrowia, w sytuacji gdy Krajowa Szkoła Administracji Publicznej promuje awans poziomy i transfer najlepszych urzędników pomiędzy ministerstwami.

II sesję konferencji zamknął moderator dyskusji, dr Robert Sobiech. Wyraził radość z powodu powstania raportu, który przez swą zawartość merytoryczną może być impulsem prowadzącym do poprawy sytuacji. Wiadomo już, jaka jest diagnoza, można też pokusić się o prognozy. Wskazał, że administracji brakuje skłonności do ewaluowania swoich działań. Tymczasem to ewaluacja może odpowiadać na pytanie, które polityki w zakresie służby zdrowia działają. Dr Sobiech zauważył, że reformatorzy sektora zdrowotnego funkcjonują w bardzo złożonym środowisku, pod naporem nadziei społecznych i niezadowolenia opinii publicznej z obecnej sytuacji. Każda próba reformy będzie ryzykowna. Dlatego musi być poprzedzona gruntownymi studiami.

Ewa Gajduszewska, Tomasz Iwanicki, Promocja Józef Piłsudski
 

Program konferencji