Konferencja Frankofońska organizowana wspólnie przez KSAP i ENA
Konferencja „Wyzwania rozwoju zasobów ludzkich administracji publicznej w dobie kryzysu ekonomicznego”
W gmachu KSAP odbyła się kolejna edycja konferencji frankofońskiej (10–11 grudnia 2009 roku). W tym roku jej głównym tematem były „Wyzwania rozwoju zasobów ludzkich administracji publicznej w dobie kryzysu ekonomicznego – jak działać lepiej mając mniej?”. Konferencja jest plonem współpracy KSAP oraz l’École Nationale d’Administration, francuskiego odpowiednika Krajowej Szkoły w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Podczas dwóch dni trwania konferencji, miało miejsce kilka sesji, podczas których prezentacje przedstawiło wielu ekspertów i fachowców z Polski i Francji. Pierwszy dzień obrad poświęcony był tematowi „Reform i wartości służby cywilnej”. Z kolei następnego dnia odbyły się dwie sesje związane z tematyką zarządzania strategicznego w zakresie kompetencji i zasobami ludzkimi administracji, w tym w dobie kryzysu finansów publicznych.
Podczas pierwszego panelu (pt. „Reformy Służby Cywilnej i Statusu Urzędników Państwa: Przyczyny, cele i oczekiwania, instrumenty i procesy wdrażania reform”) Wojciech Zieliński, zastępca dyrektora Departamentu Służby Cywilnej KPRM, zwracał przede wszystkim uwagę na konieczność przeprowadzenia reform w polskiej administracji. Jego zdaniem pozostają one dużym wyzwaniem. Wskazał na istotną rolę służby cywilnej w tym procesie. Odniósł się do rządowych strategii: „Raport Polska 2030”, „Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015” i ”Plan Uporządkowania Strategii Rozwoju”, które uznał za podstawowe dokumenty zawracające uwagę na potrzebę reform w naszym kraju i usprawnienie działalności państwa. Zaznaczył, że Polska stoi przed wyborem, pomiędzy „niesprawnym państwem, a kompleksowym procesem reform”.
Podkreślał, w tym kontekście fundamentalne znaczenie państwa prawa, które kierować się powinno zasadą pomocniczości, przejrzystością, a także odpowiedzialnością wobec obywateli za swoje działania. Filarem państwa prawa powinna być służba cywilna, która zgodnie z artykułem 153 konstytucji jest profesjonalna, rzetelna, bezstronna i neutralna politycznie. Ma ona według niego, kluczową rolę do odegrania w przejściu od administracji procedur do administracji rezultatów, co pozwoli, razem z podniesieniem efektywności działania, na usprawnienie działań administracji. Aby to uczynić, kluczowa jest strategia zarządzania zasobami ludzkimi. Ma ona służyć podnoszeniu kwalifikacji, zracjonalizowaniu zatrudnienia oraz wzmacnianiu kompetencji kadry menadżerskiej. Wiąże się to z kosztami, których pokrycie w czasie kryzysu może być trudne, jednakże jest to konieczne. Część funduszy na ten cel, czerpana powinna być z Europejskiego Funduszu Społecznego, jednakże nie mogą one zastępować całkowicie środków krajowych.
Prof. Teresa Górzyńska przybliżyła historię zmian ustawowych dotyczących Służby Cywilnej (SC) w naszym kraju oraz wymieniła kluczowe braki oraz oczekiwania ich dotyczące. Zwróciła uwagę, że nie było jednej spójnej koncepcji administracji publicznej po 1989, a przeprowadzone reformy SC, były bardziej wstrząsami, które wprowadzały niestabilność, a nie prawdziwymi reformami.
Zwróciła uwagę na znaczenie ustawy o służbie cywilnej z 1996 w procesie reformowania administracji po 1989 roku. Ustawa określała model kariery, wyznaczała cele, takie jak rzetelność, neutralność, apolityczność w wykonywaniu zadań państwa oraz utworzyła organ Szefa SC oraz jej radę. Profesor Górzyńska wspomniała jednak także o wadach tej ustawy, jakimi były mały zakres podmiotowy oraz określenie tylko jednej formy stosunku zatrudnienia, jaką był stosunek pracy. Jak zaznaczyła cele tej ustawy zostały później potwierdzone w ustawie zasadniczej z 1997 roku.
Według prof. Górzyńskiej kolejna reforma z grudnia 1998, miała podłoże polityczne. Miała bowiem uniemożliwić zatrudnienie osobom związanym z poprzednim ustrojem. Według niej, pomimo pozytywnych zmian, jak na przykład wprowadzenia służby przygotowawczej, dodania kompetencji szefowi SC, czy wprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, jako warunku mianowania, ustawa naruszała zasadę pewności prawa. Jej zdaniem, nie powinno się zmieniać ustaw co 2 lata, szczególnie, że zmiany motywowane są politycznie, a nie ustrojowo. Łamie to podstawową zasadę stabilności systemu prawnego.
Przykładem takiego nagannego działania była ustawa z 2006 roku, przygotowana przez kolejny rząd. Wyłączała ona ze służby cywilnej niemal wszystkie stanowiska kierownicze, a także likwidowała organ szefa SC, którego kompetencje przeszły do KPRM, co było wyrazem upolitycznienia służby cywilnej. Prof. Górzyńska nazwała to za prof. Izdebskim „dekapitacją służby cywilnej”. Sytuację naprawiła do pewnego stopnia nowa ustawa z 2008 roku, która jednak była już czwartą w ciągu 12 lat, co wskazuje na brak spójnej wizji i konsekwentnego działania. Była ona konieczna, ale nie była reformą, bowiem przywracała z drobnymi zmianami stan z 1998 roku. Prof. Górzyńska nazwała ją ustawą „niespełnionych nadziei”, bowiem mimo przywrócenia organu szefa SC, jego kompetencje były węższe niż w 1998 roku, a regulacja postępowań konkursowych była słabo uwarunkowana w samej ustawie.
Nie zostały zaspokojone oczekiwania społeczeństwa dotyczące odpartyjnienia i odpolitycznienia administracji publicznej. Podobnie stało się z oczekiwaniem urzędników, które dotyczyły stabilizacji, . Pozostaje to bowiem w konflikcie z oczekiwaniami władzy dotyczącymi uzależnienia aparatu administracji. Z kolei Dominique Schuffenecker przedstawił proces reform zapoczątkowany we Francji w 2007 roku, po objęciu urzędu prezydenta przez Nicolasa Sarkozy. Rozpoczęto usuwanie przeszkód związanych z mobilnością oraz kontynuowano proces scalania korporacji. Zaznaczył jednak, że rewizja generalna polityki publicznej, nie będzie się wiązała z reformą statusu służby publicznej, bowiem byłoby to zbyt skomplikowane i kosztowne.
Panelista zwrócił uwagę na problem korporacyjności administracji francuskiej. Utrudnia on zarządzanie zasobami ludzkimi oraz podraża koszty funkcjonowania całej administracji. Rozwiązaniem dla tego problemu jest scalanie korporacji oraz tworzenie korpusów międzyresortowych. W latach 2005–2009 zlikwidowano 320 korporacji z 700 istniejących, a w 2010 planuje się likwidacje dodatkowych 130. Proces scalania ma obniżyć koszty, a także stworzyć możliwość wymiany dobrych praktyk w zarządzaniu pomiędzy ministerstwami.
Usuwanie przeszkód utrudniających mobilność ma na celu poprawę funkcjonowania administracji i ewolucję systemu kariery zawodowej w kierunku podniesienia poziomu profesjonalizmu urzędników. Ma to nastąpić dzięki wymianie dobrych praktyk z zakresu zarządzania. Obecnie wskaźnik mobilności międzyresortowej wynosi 0,3 procenta. Ustawa o mobilności z dnia 3 sierpnia 2009 roku umożliwia awans równoległy oraz przeniesienie po 5 latach pracy, dzięki temu po zmianie ministerstwa urzędnik nie będzie tracił uzyskanych awansów i przywilejów. Sytuację poprawić ma również ujednolicenie płac dzięki zmianie systemu premiowego. Premie funkcyjne mają zostać zastąpione funkcyjno-wynikowymi.
Z kolei dyr Wojciech Zieliński zastępca dyrektora Departamentu Służby Cywilnej KPRM omówił cele i problemy związane z wdrażaniem reform, a także strategie i konkretne działania związane z implementacją ustawy o służbie cywilnej. Za nadrzędny cel uznał utrzymanie najlepszych pracowników w strukturach administracji, o których konkuruje ona z sektorem prywatnym. Ma to zostać osiągnięte w oparciu o zestaw wartości takich jak lojalność, bezstronność, pamięć organizacyjną, stabilność oraz implementację najlepszych praktyk z sektora prywatnego, związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi. Adaptacja tych praktyk nie może jednak odbywać się bezkrytycznie, ze względu na specyfikę funkcjonowania administracji i jej działań.
Zwrócił również uwagę na istnienie tylko ograniczonych mechanizmów, które wymuszają wprowadzanie reform w urzędach. Problemem jest brak premiowania oszczędności, fakt niemożności bankructwa urzędów, czy trudno kwantyfikowalne cele ich funkcjonowania i mierniki tych celów.
Do Ustawy o Służbie Cywilnej uchwalonych zostało dotychczas siedem aktów wykonawczych, a dwa kolejne czekają na podpis Prezesa Rady Ministrów. Rozporządzenie o ocenach okresowych rozszerzyło wymóg oceny okresowej na wszystkich członków korpusu SC, a nowi członkowie podlegają po przyjęciu 12 miesięcznemu okresowi próbnemu, zakończonemu oceną.
Trwające obecnie prace nad strategią zarządzania zasobami ludzkimi, przewidują wartościowanie wyższych stanowisk SC, indywidualne plany rozwoju dla wszystkich członków korpusu oraz modyfikacje statusu mianowanych urzędników służby cywilnej. Projekty szkoleniowe, wzmacniające potencjał korpusu, finansowane mają być z EFS, a proces zmian ma na celu ewolucję służby cywilnej w kierunku systemu stanowisk.
Dobro publiczne
Podstawowa wartość służby cywilnej kryje się w jej odniesieniu do dobra publicznego – urzędnik pełni trudną rolę depozytariusza tego dobra – powiedział prof. Kiciński podczas panelu dyskusyjnego pt. „Jak zapewnić neutralność polityczną, profesjonalizm, skuteczność i etos urzędniczy? Jaką rolę w kształtowaniu tych wartości odgrywa system kształcenia wyższych urzędników?”
Zdaniem prof. Kicińskiego, w Polsce istnieją bowiem liczne grupy interesu (m.in. ze świata biznesu), które skłaniają urzędników i polityków do podejmowania decyzji często niezgodnych z tym dobrem. Przy opisie potężnego wpływu tych grup na administrację profesor posłużył się barwną alegorią nacisku wody na kruchą nieszczelną tamę. Kruchość tamy oznacza relatywną słabość państwa. Metafory tamy nie powinno się bynajmniej odczytywać jako oporu stawianego chociażby sektorowi prywatnemu. Chodzi raczej o takie negocjowanie przez przedstawicieli państwa warunków przedsięwzięć podejmowanych z tym sektorem, by były one jak najkorzystniejsze dla interesu (dobra) publicznego.
Panelista wskazał, że urzędnik w sytuacji podjęcia przez swojego zwierzchnika decyzji, która kłóci się z interesem publicznym, nie pozostaje bezsilny. Pomocą są standardy służenia dobru publicznemu - uczciwości i neutralności politycznej. Odróżnia go to od polityka, który dobro publiczne utożsamia w dużej mierze z PR-em swojej partii. Poza tym, jeśli tylko jest ekspertem a zarazem ma wsparcie środowiskowe ze strony służby cywilnej, może wykazywać szkodliwość danej decyzji i skłaniać polityka do wycofywania się z błędnych projektów.
Pracownicy służby cywilnej powinni wykazać szczególną dbałość o dobro publiczne w sytuacji konstruowania przepisów prawnych. Wyrazem tego jest stosowanie się do kodeksu etyki służby cywilnej. Choć ma on dobre tradycje w Polsce, współczesna kondycja etosu jest w naszym kraju wątła. Profesor stwierdził, że wpływ historycznych procesów na kształtowanie etosów powoduje trudność w ich poprawianiu. Socjologia odwołuje się jednak m.in. do następujących warunków, które mogą pomóc urzędnikowi w utożsamianiu się z etosem i dobrem publicznym: poczucie satysfakcji z pracy, identyfikowanie się ze swoją rolą, atmosfera społecznej akceptacji dla uczciwości i kompetencji urzędników, dobre stosunki w pracy, traktowanie własnego państwa i społeczeństwa jako ważnych wartości, sprawiedliwe ocenianie i nagradzanie pracowników, umiejętność aplikacji norm przez pracowników w konkretnych sytuacjach, znajomość kodeksu etycznego. Potrzebne są także rozstrzygnięcia komisji – w rodzaju Rady Służby Cywilnej – która jest upoważniona do wyznaczania standardów etycznych. Dodatkowo kształcenie pracowników służby powinno obejmować zaznajamianie się z mechanizmami powstawania różnych patologii oraz uwarunkowań, z których wypływają.
Doświadczenie francuskie
Kolejny prelegent, Dominique Schuffenecker, omówił wartości służby cywilnej oraz reformy l’École Nationale d’Administration. Zwrócił uwagę, że już Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z 1789 roku podkreślała, że urzędnik ma obowiązek do zdawania sprawy przed społeczeństwem ze swoich działań. W tamtym okresie narodziły się takie wartości, jak: równość, neutralność, ciągłość. Pierwsza mówi o tym, że jakość wykonywanej służby przez urząd musi być taka sama dla każdego obywatela bez względu na szczebel społeczny, na jakim się znajduje. Neutralność implikuje wyraźny rozdział administracji od sfery politycznej. Administracja choć służy politykom, musi mieć gwarancję niezależności od nich. Ciągłość zaś oznacza, że służba cywilna musi funkcjonować przez dwadzieścia cztery godziny na dobę.
Obywatele z czasem mieli jednak coraz większe oczekiwania wobec służby. Miała ona być jednocześnie najwyższej jakości, a z drugiej strony mniej kosztowna. Rolą państwa jest gwarantowanie spójności społecznej, a przede wszystkim obrona najsłabszych. Odpowiadając na te potrzeby rząd francuski w latach 2007–2008 rozpoczął wielką serię konferencji, w których brali udział zwykli obywatele obok urzędników. Debata wypracowała nową serię wartości służby cywilnej:
1. adaptowalność do potrzeb społecznych (od 1 stycznia 2010 roku na poziomie departamentów zamiast dotychczasowych dziesięciu dyrekcji mają funkcjonować trzy, zorientowane na potrzeby ludzi: pierwsza ma zajmować się terytorium, krajobrazem, rolnictwem oraz zrównoważonym rozwojem; druga – spójnością społeczną, młodzieżą i sportem; trzecia zaś, bezpieczeństwem ludności, zdrowiem, żywnością, ochroną konsumenta);
2. przejrzystość procedur, obywatele mają mieć warunki do rozumienia reguł do jakich muszą się stosować;
3. profesjonalizm urzędników publicznych, rekrutacja na stanowiska ma być bardziej zorientowana na wspieranie kompetencji zawodowych, zarządzanie karierami, aby kadry były bardziej wyspecjalizowane w konkretnych dziedzinach;
4. skuteczność, organizacja budżetu ma opierać się na zadaniach (zdrowie, sprawy zagraniczne, sprawy społeczne), które są następnie podzielone na programy i działania, którym przypisane są wskaźniki skuteczności. Dzięki temu parlament może oceniać skuteczność polityk społecznych i stosownie do tego przeznaczać na nie dodatkowe środki pieniężne, albo cofać dotychczasowe;
5. różnorodność, zasada ta zakłada, że struktura służby cywilnej ma przypominać strukturę społeczną; ma się to wyrażać chociażby we wspieraniu ludzi niepełnosprawnych w dostępie do stanowisk czy szkół administracyjnych;
6. jakość świadczonych usług, zasada ta wyraża się w tym, iż poszczególne działania służby cywilnej mają podlegać określonym miarom (z ostatnich przeprowadzonych badań wynika, że 75% obywateli jest zadowolonych z jakości służby cywilnej).
Panelista poruszył także temat reformy ENA (przeprowadzana od marca 2009 roku). Ma ona dwa cele: umożliwienia wysokim urzędnikom jak najlepszego kształcenia w duchu otwartości na społeczeństwo oraz profesjonalizację naboru, co wiąże się z likwidacją reguły klasyfikacji promocyjnej.
Do te pory studenci ENA – na podstawie klasyfikacji wyników na zakończenie nauki -mogli sami sobie wybierać stanowiska w administracji. Zmiana, która prawdopodobnie wejdzie w 2011 roku, przewiduje, że teraz to ministerstwa będą wybierać urzędników, którzy mają odpowiadające ich zapotrzebowaniom kompetencje. Likwidacja reguły klasyfikacji jest jednocześnie jednym z 4 kierunków szkolenia nowych urzędników. Pozostałe to: utworzenie klasy przygotowawczej zintegrowanej, która ma pomagać w przygotowaniu się do konkursu młodym ludziom pochodzącym z trudnych środowisk; zmniejszenie czasu nauki z 27 do 24 miesięcy na rzecz rozwijania kształcenia ustawicznego w trakcie zawodu; nauka w tym systemie ma odbywać się w czterech jednosemestralnych modułach (pierwszy dotyczy znajomości instytucji i polityk na szczeblu europejskim; drugi zarządzania przestrzennego; trzeci zarządzania publicznego i managementu; czwarty moduł jest wyspecjalizowany, zależy od wyboru studenta: gospodarka/finanse, sprawy społeczne, prawne, międzynarodowe, bądź zarządzanie przestrzenne); oraz wzmocnienie ENA w kształceniu ustawicznym wysokich urzędników (zakładające jednomiesięczny staż w zakresie management’u). Na koniec Dominique Schuffenecker podkreślił rolę ENA jako centrum ekspertyz i badań oraz jej europejskie znaczenie. Znalazło to wyraz w przeniesieniu szkoły z Paryża do Strassbourga oraz w nacisku na europejską część szkolenia urzędników.
Public integrity
Dr Patrycja Suwaj omówiła wartości i etykę w służbie cywilnej. Skupiła się na zagadnieniu spójności jako kluczowym w pojmowaniu tych pojęć w kontekście systemu kształcenia urzędników. Wartości administracji nie da się pojmować oddzielnie od siebie. Trzeba je traktować całościowo. Wartościami tymi są m.in. neutralność, apolityczność (w gruncie rzeczy zrozumienie relacji pomiędzy sferą polityki a administracji prowadzi do stwierdzenia, że nie da się tych dwóch sfer oddzielić od siebie), profesjonalizm, skuteczność (którą można badać przez przenoszenie sprawdzonych mechanizmów z sektora drugiego do sektora pierwszego np. kontroli efektów, oceny rezultatów). Z budową systemu wartości i etyki wiążą się nieodłącznie dwa pojęcia – public governance i public integrity. Oba nie posiadają odpowiedniego tłumaczenia na język polski. W public governance chodzi o to, by urzędnik pojmował rządzenie jako zarządzanie sprawami publicznymi. Stanowi to niejako kontrpropozycję dla nieco abstrakcyjnej teorii funkcjonariusza publicznego, który ma świadomość służenia społeczeństwu. Wzorem dla public governance są pojęcia ze sfery sektora prywatnego, gdzie zdiagnozowanie zadań przypisanych wszystkim pomaga w przywróceniu wartości etycznych, a także w zarządzaniu firmą.
Z kolei pojęcie public integrity wiąże się z systemem spójności w budowaniu wartości w urzędzie. Zakłada ono współuczestnictwo całego zespołu. Wdrożenie takiego systemu kompleksowo, nawet w najmniejszej jednostce administracyjnej może przynieść spore korzyści. Zakłada ono wdrażanie inicjatyw oddolnych, zamiast narzekać na duże zmiany w panującym systemie. Z kolei Piotr Dmochowski-Lipski nakreślił sylwetkę Jana Nowaka-Jeziorańskiego jako osoby najklarowniej wyrażającej etos służby. Poza tym zwrócił szczególną uwagę na dwie cechy służby publicznej – profesjonalizm i korporacjonizm. Wskazał na niebezpieczeństwo elitaryzmu, które polega na tym, że urzędnicy, uważając się za depozytariuszy profesjonalizmu. Patrzą czasami na – społeczeństwo i świat biznesu - jako na „siły ciemności”. Służba cywilna jest częścią społeczeństwa. Warto czerpać z dorobku różnych sektorów, w tym biznesowego.
Podczas trzeciej sesji („Główne wyzwania w dziedzinie zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej”) wystąpił Nicolas Tenzer, szef Wydziału Ewaluacji i Modernizacji Państwa w Generalnym Urzędzie ds. Planowania (współzałożyciel i prezes IDEFIE – Inicjatywy na rzecz rozwoju ekspertyzy francuskiej na arenie międzynarodowej). Zaprezentował trzy główne tematy reform francuskiego aparatu państwowego, które podejmowane są od lat dwudziestych XX wieku. Wynikały one z konieczności zapewnienia większej efektywności administracji przy zmniejszeniu jej kosztów a co za tym idzie także liczebności. Po wtóre chodziło o zwiększenie mobilności pracowników służby cywilnej poprzez zniesienie wewnętrznych barier w ogromnej mierze ograniczających ją, a po trzecie – położenie większego nacisku na inicjatywę administracji oraz osiągnięcie większego poziomu odpowiedzialności za podejmowane decyzje.
Prelegent wskazał na wdrażany od 2000 roku we Francji plan ograniczenia liczby urzędników (oraz kosztów funkcjonowania administracji). W okresie pomiędzy rokiem 2000 a 2012 aparat urzędniczy opuści około połowa obecnie zatrudnionych w wyniku przejść na emeryturę. Z tej grupy, tylko co drugi zostanie zastąpiony przez nowego pracownika. Wynika to z chęci ograniczenia wydatków, ale przy założeniu, że pozostali zwiększą efektywności pracy. Nastąpi także ograniczenie z około 500 do zaledwie 50 – korpusów urzędniczych oraz stworzenie korpusów międzyresortowych.
Wymóg aktywności i odpowiedzialności administracji ma zostać zrealizowana poprzez spełnienie podstawowych przesłanek dobrego zarządzania zasobami kadrowymi. Aby to miało miejsce konieczne jest zastosowanie przejrzystych zasad zarządzania administracją, dobra znajomość funkcji publicznej, jasne reguły prawne regulujące tę sferę oraz prawidłowa struktura sterowania i zarządzania. Pod pojęciem zasad dobrego zarządzania kryje się przede wszystkim zwiększenie motywacji pracownika służby cywilnej poprzez budowanie perspektyw dla awansów, zmiany miejsca pracy na lepsze w obrębie administracji.
Prelegent zwrócił uwagę na potrzebę wzmocnienia we Francji mobilności pracowników. Z przedstawionych w trakcie referatu danych wynika, iż obecnie migracja wewnątrz aparatu państwowego dotyczy zaledwie 0,3% urzędników. Docelowo, ok. 25% – 33% pracowników służby cywilnej ma okresowo zmieniać miejsce pracy. Osiągnięcie takiego stanu możliwe jednak będzie tylko wówczas, gdy usunięte zostaną wszelkie bariery ograniczające takie ruchy.
Co więcej, do zasad dobrego zarządzania zaliczyć należy odpowiedni, ujednolicony system wynagradzania. Ma on stanowić wypośrodkowanie pomiędzy istniejącymi obecnie systemami obowiązującymi w sektorze publicznym i prywatnym. Wynagrodzenie powinno składać się z trzech elementów – ok. 40% stanowić ma dochód z tytułu szczebla urzędniczego, tyle samo z tytułu zajmowanego stanowiska (funkcji), pozostała zaś kwota, zależeć będzie od osiąganych przez pracownika wyników.
Poza tym, pracownicy powinni mieć dostęp do narzędzi samodoskonalenia i rozwoju specjalistycznych umiejętności. Służyć temu ma rozbudowanie systemu kształcenia ustawicznego, które w pewnych przypadkach powinno być nawet obowiązkowe.
Kolejnym elementem dobrego zarządzania, jest ustanowienie przejrzystych, jawnych, kolegialnych systemów nominowania najwyższych urzędników państwowych. Celem powinno być ograniczenie praktykowanej dziś w tej sferze uznaniowości polityków. Powinny zostać powołane specjalne komisje, które rekrutowałyby kandydatów na dane stanowisko a następnie wybranych fachowców rekomendowały do powołania.
Ostatnim istotnym zagadnieniem w omawianej kwestii jest ustanowienie skutecznych mechanizmów komunikacji. Wszyscy pracownicy francuskiej służby cywilnej powinni mieć możliwość włączenia się w debatę dotyczącą kształtu ewentualnych przyszłych reform sektora publicznego.
Z kolei wymóg dobrej znajomości funkcji publicznej ma być realizowany się poprzez określenie nomenklatury stanowisk i funkcji w administracji. Chodzi przede wszystkim o ustalenie jakie kompetencje i środki związane są z konkretnymi stanowiskami, regularne wyznaczanie celów do osiągnięcia na danym stanowisku oraz wreszcie ich kwotowe określenie. W następnym etapie ma to ułatwić stworzenie indywidualnego planu kariery dla pracownika, przy założeniu znajomości jego kompetencji i cech osobistych, znajomości przyszłych potrzeb administracji, a co za tym idzie, także właściwe planowanie dla niego szkoleń specjalistycznych.
Prawidłowa struktura sterowania i zarządzania administracją natomiast musi przestrzegać w opinii prelegenta pewnych ściśle określonych reguł. Należą do nich: konieczność planowania średniookresowego (minimum na 10 lat wprzód), dbałość o przestrzeganie prawa, generalna rewizja polityk publicznych w tym zakresie oraz spójna organizacja państwa zarówno na szczeblu centralnym jak i lokalnym.
Nicolas Tenzer scharakteryzował zasady, którymi kieruje się. Po pierwsze, urzędnik nie jest niemy. Musi mieć możliwość formułowania własnych sądów, krytyki służby cywilnej, po to, by można było ją udoskonalić. Jest to jego pierwsze, najważniejsze prawo i obowiązek. Po drugie natomiast, zdaniem prelegenta, żeby być dobrym urzędnikiem, należy mieć za sobą (ale również przed sobą) bogatą karierę zawodową i naukową, zarówno w sektorze publicznym jak i prywatnym. Pozwala to na zdobycie ogromnego doświadczenia, które właściwie wykorzystane, będzie doskonale służyć państwu.
Drugi dzień obrad
Podczas kolejnego panelu (Strategia rozwoju i zarządzania zasobami ludzkimi) dr. Witold Mikułowski z KSAP zdefiniował pojęcie zasobów ludzkich jako zarówno osoby fizyczne (członkowie i pracownicy organizacji), jak i zespoły, grupy społeczne, które bezpośrednio wpływają na jakość i skuteczność organizacji. Następnie określił, czym jest kapitał ludzki: to suma wartości poszczególnych jednostek, potencjał ich wiedzy i umiejętności. Stwierdził również, że organizacja nie posiada kapitału społecznego, ale jest jedynie jego nośnikiem. Kapitał społeczny to normy postępowania relacjach wewnątrzadministracyjnych i z administracją, kody komunikacji, zaufanie interesariuszy, które mogą być wspólne dla różnych organizacji w skali kraju lub mniejszej.
Zarządzanie zasobami w administracji – to ich pozyskiwanie i gospodarowanie nimi w celu realizacji wyznaczonych zadań. Wyróżnia się:
1. bieżące – reaktywne, rutynowe, w stabilnych strukturach, ramach proceduralnych
a) ewidencja i kontrola zasobów
b) zaspokajanie bieżących potrzeb
c) ewidencja i klasyfikacja stanowisk
d) alokacja zasobów
e) dbałość o zdrowie i warunki pracy
2. perspektywiczne – prospektywne
a) zaspokajanie przyszłych przewidywanych potrzeb
b) przewidywanie rozwoju zasobów
c) ulepszanie systemu motywacyjnego
3. strategiczne – dynamiczne, w sytuacji zmian roli, struktur, metod działania
a) przede wszystkim rozwój zasobów ludzkich
b) zmieniać należy także system zarządzania
Dr Mikułowski wskazał, że zarządzanie strategiczne to nie to samo, co strategia rozwoju. Należy także zarządzać wynikami i finansami. Należy nauczyć się zarządzać dwoistym systemem: z jednej strony na poziomie strategicznym realizować zadania programowe; z drugiej – na poziomie szeregowego pracownika rutynowo, w zgodzie z procedurami.
Moderator panelu stwierdziła, że na podkreślenie zasługuje teza o podrzędności strategii zarządzania zasobami ludzkimi względem strategii rozwoju administracji.
Kolejny panelista Dominique Schuffenecker przedstawił francuskie doświadczenia w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji. Zaznaczył, że należy patrzeć na nie w kontekście wyzwań:
‒ demograficznych – do 2015 r. 40% urzędników przejdzie na emeryturę;
‒ budżetowych – istnieje presja na zmniejszenie długu publicznego przy wynagrodzeniach urzędników na poziomie 43% wydatków państwa; w trakcie szeroko zakrojonej reformy państwa
‒ przeniesienie wielu funkcji ze szczebla centralnego na poziom samorządowy.
We Francji ma zostać zachowany system karierowy, z jednoczesną profesjonalizacją zasobów ludzkich i personalizacją zarządzania. Połowa z oszczędności pochodzących z redukcji zatrudnienia została przeznaczona na premie dla najlepszych urzędników.
Ewa Puzyna, radca generalny w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w Departamencie Służby Cywilnej opowiedziała o polskich próbach sformułowania strategii zarządzania zasobami ludzkimi w Służbie Cywilnej i o stanie prac nad nowym dokumentem na ten temat.
Pierwszą polską strategię sformułowano na przełomie lat 2001/2002 we współpracy z Brytyjczykami w ramach programu Phare dla wybranych urzędów. W 2006 r. Urząd Służby Cywilnej w ramach Phare sformułował strategię dla całej administracji. Obie nie unormowane prawnie nie zostały wdrożone. Natomiast obecne prace są realizacją ustawy, podmiotem odpowiedzialnym za nie jest Szef Służby Cywilnej. Określone zostały źródła finansowania – rezerwa celowa budżetu państwa na modernizację Służby Cywilnej.
Zdaniem panelistki, wdrożenie strategii wymaga
1. świadomości wagi przygotowywanej strategii
2. świadomego i zaangażowanego przywództwa
3. stabilności kontynuacji, politycznej ochrony projektu
Obecne prace mają następujący przebieg:
1. faza przygotowawcza – analiza istniejących dokumentów strategicznych, zapewnienie środków na wykonanie i wdrożenie, ustalenie planu pracy, powołanie rady projektu
2. wypracowanie zakreślonych wcześniej elementów – brak strategii rozwoju administracji, czy nawiązać do poprzednich, patrzeć na otoczenie, nie śpieszyć się.
Do tej pory zespół ds. wizji i misji wypracował wizję i misję. Przeprowadził szerokie konsultacje społeczne, utworzono forum dyrektorów generalnych. Istnieją problemy, do których panelistka zaliczyła duże, rozbieżne oczekiwania, brak finansowania (zlikwidowano rezerwę budżetową).
Andrzej Bida, dyrektor generalny Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że z perspektywy dyrektora urzędu w administracji panuje permanentny kryzys. Brak środków na wynagrodzenia, duża rotacja kadr. Obecnie kryzys na rynku pracy oznacza wzrost atrakcyjności urzędu jako pracodawcy. Ma miejsce wzrost liczby aplikacji na wolne miejsca pracy. Reakcja urzędu na kryzys zależy od jego sytuacji przed jego nadejściem. Do opisania ich sytuacji zaproponował następujący wskaźnik: suma wydatków inwestycyjnych i nakładów na szkolenia w przeliczeniu na 1 pracownika. Kryzys nie zmienia zadań w zarządzaniu zasobami ludzkimi, utrudnia jedynie ich wykonanie.
Dyrektor Bida stwierdził, że należy niwelować różnice w wynagrodzeniach pomiędzy poszczególnymi urzędami. Podkreślił również, że najważniejsze jest wyłonienie właściwych ludzi na kluczowe stanowiska. Dlatego należy przeprowadzać postępowania konkursowe rzetelnie i bezstronnie, nie wybierać ludzi z nadania. Nie wolno pozwolić politykom na upolitycznienie czy wręcz prywatyzację Służby Cywilnej. Brak jest dobrze funkcjonującej instytucji ds. konkursów. Za duże wyzwanie uznał, utrzymanie dobrych pracowników w administracji. Należy próbować tego dokonać poprzez tworzenie dobrej atmosfery w pracy, dobre warunki pracy, jasne sprawiedliwe kryteria wynagradzania i nagradzania. Panelista zdaje sobie sprawę, że jest skazany na poszukiwanie coraz to nowych pracowników, zwłaszcza bezpośrednio po studiach, którzy po kilku latach odejdą.
W dyskusji pojawiły się pytania m.in.: o odbiór społeczny zapowiedzi podwyżek wynagrodzeń w Służbie Cywilnej we Francji, o czas prac nad francuską strategią francuską, o propozycję rozwiązania problemu dysproporcji wynagrodzeń pracowników obsługujących fundusze europejskie i pozostałych.
Dominique Schuffenecker odpowiedział, że we Francji średnia płaca urzędnicza jest wyższa niż średnia płaca w ogóle. Opinia publiczna zwraca większą uwagę na redukcję zatrudnienia. Zapowiedzi podwyżek nie wywołują protestów, ponieważ służba cywilna jest bardzo wysoko ceniona. Prace nad strategią przebiegły bardzo szybko.
Kolejny panel koncentrował się na próbie odpowiedzi na pytanie „Jak w sytuacji kryzysu finansów publicznych ograniczyć wydatki na personel zapewniając administracji potrzebne kompetencje?”
Prof. G. Rydlewski z Uniwersytetu Warszawskiego, moderator, podkreślił, iż panuje ogólna zgoda środowiska, że mechaniczne oszczędności w administracji publicznej przynoszą w rezultacie tylko wzrost kosztów. Zmiany nie powinny polegać na podejmowaniu jednorazowych, nagłych działań. Potrzebne są w tej dziedzinie systemowe rozwiązania, które w odniesieniu do zatrudnienia personelu są szczególnie trudne do wypracowania.
Prof. Helena Kisilowska wyróżniła jako najważniejsze trzy zagadnienia, nad którymi należy pracować by osiągnąć oszczędności w administracji i równocześnie podnieść jej skuteczność. Do tych ważkich zagadnień zaliczają się: zasoby ludzkie, kompetencje oraz struktury administracji. Z punktu widzenia zasobów ludzkich najistotniejsze jest odpowiednie kształcenie specjalistów w zakresie administracji publicznej. Istnieje między innymi potrzeba organizacji studiów na kierunku administracja z rozszerzonym programem kształcenia w zakresie informatyki, zarządzania i ekonomii (na kierunku II stopnia lub Master of Public Administration, jak również podyplomowych studiów administracyjnych, funkcjonujących częściowo także w systemie e-learning’u).
Natomiast struktury administracji publicznej powinny być kształtowane w oparciu o zasadę subsydiarności. Kompetencje powinny być przyznawane możliwie najniższym szczeblom, które są w stanie skutecznie rozwiązać dane problemy społeczne i kwestie publiczne.
Dominique Schuffenecker zaprezentował pięć sposobów, które pozwoliłyby na redukcję wydatków na personel w administracji. Działania powinny być wdrażane łącznie, by zachować sprawność i jakość usług dla administracji.
‒ uwspólnienie usług wspierających administrację. Usługi takie jak na przykład informatyka czy logistyka, które obecnie funkcjonują oddzielnie dla każdego ministerstwa, powinny zostać połączone i podlegać wspólnym konkursom i jednej strukturze naboru.
‒ eksternalizacja (outsourcingu) niektórych dziedzin administracji, jak choćby zarządzania pojazdami, ochrony, usług gastronomicznych czy służby kurierskiej.
‒ decentralizacja, czyli przekazanie niektórych kompetencji państwa samorządom na szczeblu regionalnym i departamentalnym.
‒ Rozwój administracji informatycznej w postaci różnych tzw. teleprocedur stanowi czwarte rozwiązanie.
‒ uproszczenie i zharmonizowanie zasad zarządzania zasobami ludzkimi. Na potrzeby ministerstw opracowany został wskaźnik, który pozwala kontrolować poziom realizacji tego rozwiązania. Optymalnie powinien on wynosić on 1 zarządzającego na 300 zarządzanych.
Kolejny prelegent Józef Puzyna, podkreślił potrzebę ukonkurencyjnienia stanowisk pracy w administracji publicznej. Jakkolwiek administracja jest atrakcyjnym pracodawcą dla młodych ludzi, gdyż oferuje szerokie możliwości uzyskania doświadczenia i kompetencji, to jednak trudno jest jej utrzymać takie osoby na dłużej. Z tego względu należy zweryfikować politykę kadrową urzędów. Należałoby wprowadzić skuteczny i sprawiedliwy system oceny pracowników, aby eliminować osoby pracujące nieefektywnie. Trzeba tworzyć miejsca pracy dla nowych, świeżych pracowników. Takie podejście połączone z otwartym, konkursowym dostępem do stanowisk i budowaniem konkurencyjności pozwoli nie tylko przyciągnąć do pracy w administracji nowych wykwalifikowanych kandydatów, ale także zagospodarować bardziej doświadczone osoby. Utrzymanie takich sprawdzonych w pracy osób wymaga zaoferowania im jasnej ścieżki rozwoju i kariery, stabilności pracy oraz ewentualnych dodatkowych przywilejów, które przynajmniej częściowo zrekompensują niekorzystne różnice między wynagrodzeniem w sektorze publicznym i prywatnym.
Bartosz Arabik, Maciej Banaś, Mariusz Bartosewicz, Mariusz Berent, Katarzyna Dumała
XX promocja
Program konferencji
Programme de la conférence
Plakat
Discours de clôture de la Conférence Francophone organisée par la KSAP
Le défi du développement des ressources humaines de l’Etat en période de crise économique
Wyzwanie rozwoju zasobów ludzkich państwa w czasach kryzysu gospodarczego
Jak w sytuacji kryzysu finansów publicznych ograniczyć wydatki na personel zapewniając administracji potrzebne kompetencje
Konferencja organizowana jest jako część projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, który realizowany jest przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet V: „Dobre Rządzenie”, Działanie 5.1 „Wzmocnienie potencjału administracji rządowej”.
 
|
