24 marca 2009 r.

Służba cywilna w Polsce - historia, stan obecny, perspektywy

24 marca 2009 r. w KSAP odbyła się debata panelowa zatytułowana “Służba cywilna w Polsce - historia, stan obecny, perspektywy”. Wzięli w niej udział: Adam Leszkiewicz, minister, zastępca szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Władysław Stasiak, zastępca szefa Kancelarii Prezydenta RP, Robert Bartold, dyrektor generalny Ministerstwa Edukacji Narodowej, Dagmir Długosz, dyrektor Departamentu Służby Cywilnej i Państwowego Zasobu Kadrowego KPRM, Angelina Sarota, dyrektor Departamentu Prawnego KPRM oraz jako moderator Rafał Siemianowski, zastępca dyrektora Sekretariatu KPRM oraz prezes Stowarzyszenia Absolwentów KSAP. Debatę podsumował dr Jacek Czaputowicz, dyrektor KSAP. Spotkanie odbyło się w dniu wejścia w życie nowej ustawy o służbie cywilnej.

Historia polskiej służby cywilnej po 1990 r.
Adam Leszkiewicz scharakteryzował proces kształtowania się służby cywilnej w ciągu ostatnich 20 lat. Już na początku zmian w latach 1989–1990 podnoszono argumenty związane z potrzebą istnienia profesjonalnej, neutralnej politycznie służby cywilnej. Wtedy też rozpoczęto prace nad nową ustawą. Ale uchwalono ją dopiero 5 lipca 1996 r., a weszła w życie 1 stycznia 1997 r. Nie obywało się bez zastrzeżeń. Kwestionowano rzetelność rekrutacji prowadzonej na podstawie przepisów tej ustawy. Dlatego 18 grudnia 1998 r. uchwalono nową ustawę o służbie cywilnej, która weszła w życie 1 lipca 1999 r. Na jej mocy, korpus służby cywilnej rozbudowany został do 120 tysięcy osób, a w jego skład wchodziły wszystkie osoby zatrudnione w administracji publicznej, zarówno urzędnicy, jak i pracownicy służby cywilnej. Ustawa ta wprowadziła nowe, konkurencyjne zasady naboru oraz konkursy na stanowiska wyższe.

Zmiany dotyczyły również KSAP. W ich wyniku absolwenci Szkoły zostali zwolnieni z obowiązku odbywania służby przygotowawczej oraz otrzymali mianowanie. Ponadto prelegenci wyszczególniali słabości tej ustawy, między innymi problemy w obsadzaniu stanowisk dyrektorskich.

W 2005 r. rozpoczęto prace nad kolejną ustawą o służbie cywilnej i ustawą o państwowym zasobie kadrowym, które weszły w życie 27 października 2006 r. Stanowiska kierownicze zostały wyłączone ze służby cywilnej. Włączono je do państwowego zasobu kadrowego. Celem tych regulacji było zwiększenie elastyczności w prowadzeniu polityki kadrowej. Jednak praktyka związana z naborem na stanowiska wyższe (obsadzanie z dnia na dzień, bez uzasadnień), stała się przedmiotem skargi do Trybunału Konstytucyjnego.

Nowa ustawa o służbie cywilnej
W styczniu 2008 r. rozpoczęto prace nad nową ustawą. Uchwalono ją 21 listopada 2008 r., a obowiązywać zaczęła 24 marca 2009 r. Uchyliła ona poprzednio obowiązujące ustawy o służbie cywilnej i państwowym zasobie kadrowym. Stanowiska dyrektorskie włączone zostały do korpusu służby cywilnej, wprowadzono funkcję Szefa Służby Cywilnej. Nowym rozwiązaniem jest wprowadzenie uprawnienia obywateli Unii Europejskiej, którzy nieposiadają obywatelstwa polskiego, do podejmowania pracy w polskich urzędach. Jest to zgodne z zasadą swobodnego przepływu osób w UE.

Adam Leszkiewicz wskazał na trzy obszary służby cywilnej, które wciąż są wyzwaniem, zarówno dla ustawodawcy, jak i samego korpusu służby cywilnej. Pierwszy dotyczy systemu wynagrodzeń, który powinien opierać się na efektywności. Drugim problemem jest wizerunek służby cywilnej. Należy go poprawić zarówno w oczach polityków, jak społeczeństwa. Trzecim obszarem koniecznych zmian jest kultura organizacyjna w urzędach. Jej poprawa powinna sprzyjać ograniczeniu nadmiernej biurokracji.

Angelina Sarota oceniając ustawę z 1998 r. podkreślała, że jej sztywne regulacje przyczyniły się jednak do wypracowania dzisiejszych standardów. Kształtowały one także stopniowo świadomość polityków. Zauważyła, że jakość służby cywilnej zależy przede wszystkim od kultury politycznej. Za najważniejsze wyzwanie uznała również wizerunek służby cywilnej. Podkreśliła, że ulegnie on poprawie gdy uda się wprowadzić takie same standardy w całej administracji. Opowiedziała się za wzmocnieniem pozycji urzędnika służby cywilnej.

Z kolei zdaniem Władysława Stasiaka, nie należy odcinać służby cywilnej od polityki. Wprawdzie nie należy mylić ich odmiennych ról, ale polityka i administracja muszą współistnieć i współpracować. Wskazał, że model francuski jest godny naśladowania. Charakteryzuje się on elastycznością i mobilnością urzędników. Rozwiązaniem tej kwestii byłaby koncepcja korpusu służby cywilnej, z możliwością elastycznego zarządzania oraz z wymuszaniem realizacji zadań. Funkcją administracji publicznej jest rzetelne wykonywanie zadań. Natomiast za błąd uznał porównywanie administracji z biznesem, co ma miejsce gdy stosuje się kategorię klientów opisując odbiorców pracy administracji. Celem administracji jest realizowanie zadań państwa.

Robert Bartold zauważył, że zmiany w służbie cywilnej następują ewolucyjnie (z ustroju socjalistycznego poprzez okres transformacji, aż do stanu dzisiejszego). Osobiste doświadczenia dały mu wiarę, iż konkursy na stanowiska kierownicze przeprowadzane były w sposób przejrzysty i uczciwy. Stwierdził, że dziś nie trzeba przeprowadzać dyskusji czy służba cywilna ma być, ale jak ma być realizowana. Wyraził także pogląd, iż Państwowy Zasób Kadrowy nie był faktycznie służbą cywilną, ale zapewniał profesjonalizm, choć nie zawsze gwarantował najwyższe kompetencje wyselekcjonowanych osób. Zarządzanie zasobami ludzkimi nigdy nie daje stuprocentowej pewności doboru najlepszych kadr. Politycy powinni zrozumieć, że warto poświęcić się budowaniu administracji państwowej (dla następnej grupy politycznej), aby zapewnić ciągłość i skuteczność rządzenia.

Dagmir Długosz przypomniał, że w Polsce zaledwie kilka lat trwają procesy budowania nowoczesnego systemu zarządzania państwem (budowanie państwa prawa, administracja weberowska, wprowadzanie public management oraz zasady governance). Na Zachodzie trwają one od około 100 lat. U nas występuje wiele podziałów, między innymi podział na tle stosunku do niedawnej przeszłości komunistycznej, który negatywnie oddziałuje na administrację publiczną. Prelegent opisał także stosunek polityków do administracji. Ich cechą jest niezrozumienie mechanizmów administracji, takich jak m.in.: jej sytuacja finansowa, potrzeby różnych konsultacji, długoterminowe wprowadzanie zmian w prawie itd. Politycy w euforii wyborczej pragną błyskawicznych zmian. Kończy się to często rozczarowaniem na skutek wrażenia występowania oporu wśród urzędników i niemożności realizacji zamierzeń. Ta sytuacja dotyczy szczególnie polityków niedoświadczonych i niezaznajomionych z administracją. W czterech uchwalonych ustawach o służbie cywilnej, występują tylko dwa niewielkie zapisy o gabinetach politycznych (ekspertów politycznych). Wyraził w tym miejscu pogląd o potrzebie wprowadzenia dodatkowych regulacji dla zaplecza politycznego osób zarządzających administracją publiczną. Według prelegenta, powinien być położony nacisk na: apolityczność, zawodowość służby cywilnej oraz nowoczesność zarządzania zasobami ludzkimi.

KSAP jako think tank?
Rafał Siemianowski, moderator debaty postawił pytanie o KSAP i jego ewentualną rolę jako think tank. Padło także pytanie, jak daleko jesteśmy w budowie polskiej ENA (francuska szkoła administracji publicznej - Ecole Nationale d'Administration) oraz czy absolwenci KSAP powinni angażować się w sferę polityczną.

Dagmir Długosz stwierdził, że KSAP powinien pełnić rolę nowoczesnego think tanku, który realizowałby wspólne projekty z administracją dotyczące public governance (jak w Wielkiej Brytanii). Analizy przypadków mogłyby przyczynić się do pogłębienia problematyki związanej ze zmianami, które trzeba przeprowadzić. Robert Bartold zauważył, że KSAP mógłby służyć także do szkolenia przyszłych kadr, a Angelina Starota wyraziła opinię, iż KSAP posiada predyspozycje, aby stać się think tankiem. Dodała również, że KSAP powinien kształcić apolitycznych specjalistów, którzy pracują ze wszystkimi partiami politycznymi. Władysław Stasiak stwierdził, że Szkoła powinna być takim ośrodkiem, ponieważ naucza szeroko o procesach zachodzących w państwie i nie zawęża się wyłącznie do nauki o pracy urzędniczej.

Dyrektor Jacek Czaputowicz podsumował debatę. Zgodził się z poglądem, że nowa ustawa zbliża nas do pragmatycznego modelu służby cywilnej w Polsce oraz z krytyką ustawy z 1998 r. za zbyt dużą liczbę osób zatrudnionych jako “pełniących obowiązki” i zbyt małą liczbą kandydatów przystępujących do konkursów. Ponadto dyrektor Czaputowicz omówił problemy reformy systemu wynagrodzeń w służbie cywilnej oraz zadanie niwelowania różnic pomiędzy urzędami, które wpływają zniechęcająco na mobilność.

Zgodził się ze stwierdzeniem o potrzebie współpracy polityków z administracją. Jednocześnie stwierdził, że jeśli KSAP-owicz wchodzi w politykę, traci swoją wiarygodność. Zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji jest bardzo trudne a procesy selekcji - niedoskonałe. Cechą dobrego dyrektora czy menedżera jest podejmowanie dobrych decyzji, a umiejętność tę trudno jest zbadać za pomocą testów. Za ważne uznał także rozróżnienie ról urzędników i polityków; tych pierwszych charakteryzuje podejście długookresowe, tych drugich – krótkookresowe i doraźne. Urzędnicy służby cywilnej powinni myśleć kategoriami dalekiej przyszłości, mieć strategiczny ogląd sytuacji.

Z kolei na zapytanie moderatora o możliwość utworzenia think tanku, dyrektor KSAP uznał to za dobry pomysł. Zaznaczył, że KSAP pełni już rolę ważnego ośrodka intelektualnego, w którym poruszane są najważniejsze problemy dotyczące funkcjonowania państwa i administracji. Świadczą o tym liczne publikacje absolwentów i wykładowców, co widoczne jest również w Internecie. (opracowali Agnieszka Choynowska i Mikołaj Agaton Cholewicz, słuchacze XIX Promocji)