GŁÓWNE KIERUNKI MODERNIZACJI PAŃSTWA – BUDŻET ZADANIOWY I DECENTRALIZACJAWspólna konferencja Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w Warszawie i Ecole Nationale d’Administration w Paryżu. GŁÓWNE KIERUNKI MODERNIZACJI PAŃSTWA – BUDŻET ZADANIOWY I DECENTRALIZACJA
KSAP 11-12 grudnia 2008 Jest to pierwsza konferencja z cyklu konferencji na temat zarządzania publicznego organizowanych wspólnie przez ENA i KSAP. Konferencja ta jest realizowana w ramach Programu Operacyjnego Kapital Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Jedną z prezentacji wygłosił Jean-Benoit Albertini. Jej tematem było „Doświadczenie decentralizacji we Francji: zamierzone cele, uzyskane rezultaty, napotkane problemy i perspektywy na przyszłość”. Prelegent przytoczył definicję decentralizacji. Za jej istotę uznał przypisanie samorządom nowych obowiązków, co pociąga za sobą wzrost samorządowej autonomii. Ma to szczególne znaczenie dla Francji, która jest państwem unitarnym, w którym władza centralna przypisuje sobie całość kompetencji państwowych. Administracja rządowa może przenieść jednak część swoich uprawnień na inne osoby prawne, w tym samorządy.
We Francji początki reform administracyjnych sięgają lat 80-tych. Najważniejszą cechą francuskich reform, stanowiących o ich sile, są szerokie społeczne konsultacje, ale także etapowość, przewidywalność oraz liczne debaty. Wykładowca stwierdził, iż proces decentralizacji państwa francuskiego przyniósł de facto jego modernizację. Przyznano radom i prefekturom regionalnym szersze uprawnienia i zadania. W wyniku wprowadzonych zmian przedstawiciel państwa (prefekt) uzyskał prawo do negocjowania miejsca samorządu w systemie ustrojowym kraju. Konsekwencją przeprowadzonych licznych reform samorządowych jest fakt, iż regiony mają odmienne zadania w stosunku do państwa.
Pan Jean-Benoit Albertini podzielił decentralizację na:
1) funkcjonalną - określającą cały szereg zadań, w tym autonomię jednostek budżetowych,
2) instytucjonalną – oznaczającą przeniesienie kompetencji państwowych na samorządy.
Reforma ustroju samorządowego Francji rozpoczęła się od wprowadzenia tzw. I Aktu. W nim to określono, że władza wykonawcza może zainicjować i przeprowadzić reformę. Już na wstępie reformy założono, że pomiędzy systemem organizacyjno-kompetencyjnym oraz władzą będzie nierównowaga, tak aby system i reforma same się „napędzały” i jednocześnie szukały wewnętrznego ładu. Nowością reformy było wprowadzenie systemu ewaluacji zysków i strat wprowadzanych reform.
Albertini omówił również strukturę samorządu. W wyniku wprowadzenia w roku 2004 nowej ustawy o decentralizacji, nastąpiło rozszerzenie autonomii samorządów (we Francji są trzy szczeble samorządu: regiony, departamenty i gminy). Kraj jest podzielony na 26 regionów, 100 departamentów i 36 679 gmin. Naczelną zasadą, ustaloną w reformie z roku 2003 jest to, iż kompetencje pomiędzy szczeblami nie mogą się nakładać. Nie występuje też element podległości szczebla samorządowego w stosunku do rządowego.
Prelegent do wyzwań stojących przed samorządami zaliczył:
1) kwestie kryteriów i przejrzystość podziału odpowiedzialności;
2) kwestię podatków lokalnych i ich zmian;
3) przyszłość pośredniego szczebla tj. departamentów;
4) problem reformy karty gminnej;
5) daniny - reforma polityki budżetowej - zmniejszanie wydatków państwowych.
Podział kompetencji między szczeblami samorządu ma swoje źródło w konstytucji. Zgodnie z naczelną zasadą obowiązuje zakaz sprawowania kontroli jednego szczebla nad drugim. Zatem samorząd opiera się na szerokiej autonomii. Na przykład region czy departament nie mogą ingerować w prace gminy. Z zasady braku nadrzędności wynika inna równie ważna zasada, to jest generalna klauzula kompetencyjna, która jest ujęta m.in. w kodeksie samorządowym. Mówi ona, iż na swoim terytorium samorząd może zajmować się wszystkimi nie zastrzeżonymi prawem sprawami. Przyjęte różne rozwiązania polegające na przeniesieniu zadań sprawiają, iż system nie jest idealny. Na przykład prawo stanowi, iż nie gminy, a regiony są odpowiedzialne między innymi za różnego rodzaju polityki, w tym pomoc przedsiębiorstwom. Jednakże niższe szczeble również mogą podejmować prawnie wiążące decyzje. Przykładem może być polityka transportowa, czy polityka pomocy społecznej. Rada Regionów odpowiedzialna jest za transport kolejowy; departamenty zaś za transport autobusowy. Za pomoc społeczną odpowiada departament, jednakże gmina, jako jednostka terytorialna kraju, dzięki swojej gęstej sieci także jest za nią współodpowiedzialna. Udziela pomocy ludziom starszym i dzieciom.
W kwestii podatków lokalnych i ich zmian zasadą jest, że podatki lokalne, które są bezpośrednio związane z potrzebami mieszkańców. Wadą francuskiego sytemu jest brak specjalizacji i czytelności podstawy wymiaru podatków w każdym z samorządów. Państwo jest nadal największym podatnikiem i płatnikiem do budżetu samorządów, głównie poprzez wypłatę świadczeń społeczno-socjalnych. Zgodnie z reformą konstytucyjną z 2004 r. i zasadą autonomii przychody podatkowe muszą stanowić decydującą część budżetu. I tak zaplanowano wpływy własne do budżetu regionu w wysokości 33%, departamentu 57%, a gminy 56%.
Poważnym wyzwaniem jest kwestia szczebli samorządów. Obecnie we Francji jest 100 departamentów, a regionów 26. Te ostatnie są zbyt małe w stosunku do powierzonych kompetencji. Problematyczny jest także sam status departamentów w porównaniu z samorządem w Niemczech i Włoszech, gdzie szczebel pośredni nie ma autonomii i jest podporządkowany regionowi. We Francji uznano jednak, że departamenty powinny pozostać w dotychczasowym kształcie. Obecnie jest we Francji 36 783 gmin. Ten rodzaj jednostki organizacyjnej jest najbliższy Francuzom. Największym problemem jest niż demograficzny. Ponad 2000 gmin ma średnio 50 mieszkańców. W związku z tym pojawiły się projekty fuzji gmin, czy łączenia ich kompetencji. Dlatego powstała instytucja związku międzygminnego (obecnie jest 18 tysięcy związków międzygminnych.). Wyróżnia się związki funkcjonalne, których zadaniem jest zaopatrzenie mieszkańców w wodę, elektryczność, itp. Związki te mają wspólną straż pożarną. Istnieją także związki międzygminne - projektowe, które rozwijają się wokół określonego projektu ekonomicznego dotyczącego przyciągnięcia jakiegoś przedsiębiorstwa, Związki te wspólnie zarządzają dochodami z podatków.
W sferze podatków, trwają prace nad dalszą reformą, których celem jest wsparcie samorządu terytorialnego przez państwo. Jednym z zadań reformy jest zniesienie kryzysowych form finansowania i uniknięcie konkurencji poszczególnych szczebli samorządów. Dotyczy to tzw. bloków kompetencyjnych, gdzie np. gmina, departament i region wspólnie budują drogi. (opracował: Maciej Pekalski)
Samorządy w Polsce
Podczas drugiego dnia konferencji, Lidia Panasiuk, reprezentująca Departament Administracji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) omawiała zagadnienia współpracy administracji rządowej i samorządowej oraz prowadzonych przez rząd reform. Zdaniem prelegentki za najważniejsze etapy reformy samorządowej w Polsce można uznać rok 1990 (powstanie gmin) i 1999 (powstanie powiatów i nowych województw). Obecne plany reformy nie naruszają dotychczasowych rozwiązań, ale je uzupełniają i pogłębiają. Ich celem jest przede wszystkim „usamorządowienie” województwa, jako najważniejszego szczebla administracji samorządowej, z punktu widzenia kontaktów z Unią Europejską oraz decentralizacja finansów publicznych.
Na mocy uchwały Rady Ministrów przyjęto 4 projekty ustaw, regulujących stosunki między samorządami a rządem. W projekcie tzw. „ustawy kompetencyjnej” przewidziano przekazanie dodatkowych kompetencji samorządowi województwa. W okresie przejściowym samorząd ten ma być finansowany bezpośrednio z budżetu, w formie dotacji celowej, jednak w późniejszym okresie przewidywana jest zmiana systemu pobierania podatków i odejście od mechanizmu dotowania.
Pani Panasiuk zauważyła, że plany reformy napotykają jednak na swojej drodze różne problemy. W 2008r., planowane przez rząd przekazanie samorządowi dwóch ważnych instytucji: Wojewódzkich Ośrodków Doradztwa Rolniczego, podlegających wojewodom i Ochotniczych Hufców Pracy, podlegających Ministerstwu Pracy, wzbudziły silne protesty w środowisku OHP, a także w samym rządzie i ostatecznie propozycja nie uzyskała wymaganego poparcia w Sejmie.
Częścią reformy jest również ograniczenie uprawnień wojewody, który ma pozostać jedynie organem nadzoru nad samorządem w określonych prawem przypadkach. Jednak administracja rządowa nie wyzbędzie się swojego prawa kontroli samorządu w niżej wymienionych sprawach:
* w zakresie wykonywania zadań własnych ( kontrola legalności),
* w zakresie wykonywania zadań zleconych ( kontrola legalności oraz gospodarności i rzetelności),
* w zakresie wykonywania zadań w ramach administracji publicznej ( kontrola legalności oraz gospodarności i rzetelności), Oprócz rozszerzenia kompetencji samorządu wojewódzkiego, planowane jest również przekazanie większych kompetencji powiatom. Są one szczególnie niedofinansowanymi jednostkami samorządu terytorialnego. Wszystkie zakładane zmiany nie wpłyną na dotychczasowe relacje samorządu z Unią Europejską. Najważniejszym szczeblem w tym zakresie pozostanie samorząd wojewódzki, który dzięki wzmocnieniu swojej pozycji, będzie mógł jeszcze bardziej aktywnie prowadzić politykę rozwoju. Na zakończenie mówczyni zadeklarowała, że administracja rządowa nie chce być tylko nadzorcą, ale aktywnie współpracować z samorządem. MSWiA w ramach programu „Kapitał ludzki” chce wspierać samorząd w efektywnym zarządzaniu. Ponadto rząd i samorząd wymieniają się informacjami w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. (opracował Paweł Piotrowski)
Plakat
Program konferencji
Zamierzenia, priorytety i aktualne działania Rządu w dziedzinie reform i modernizacji polskiej administracji - tezy do wystąpienia Ministra Leszkiewicza
Prezentacja - De la modernisation à la réforme de l’Etat en France
Prezentacja - Od modernizacji do reformy państwa we Francji
Prezentacja - La réforme budgétaire
Prezentacja - Reforma budżetowa
Prezentacja - L’EXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION EN FRANCE
Prezentacja - DOŚWIADCZENIE DECENTRALIZACJI FRANCJI  
|
